Организационно-правовые основы государственного управления в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства в СССР

В.М. Чибинёв

Минстрой России и Госстрой воз¬никли не совсем на «пустом» месте, они имели своих исторических предшествен¬ников. В Российской Федерации их предшественниками были: Департамент архитектуры, строительства и градо¬строительной   политики, Департамент жилищной политики и Департамент жи¬лищно-коммунального хозяйства Минре-гиона России (2008-2012); Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой) (2004-2008); Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой России) (1999-2004); Государ¬ственный комитет Российской Федерации по строительной, архитектурной и жи¬лищной политике (1998-1999); Мини¬стерство Российской Федерации по зе¬мельной политике, строительству и жи¬лищно-коммунальному хозяйству (1998); Государственный комитет Российской Федерации по жилищной и строительной политике (1997-1998); Министерство строительства   Российской Федерации

(Минстрой России) (1994-1997); Госу-дарственный комитет Российской Феде¬рации по вопросам архитектуры и строи¬тельства (Госстрой России) (1992-1994);

Министерство архитектуры, строительст¬ва и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (1991 -1992).

В СССР в 1950-1991 гг. существо¬вал центральный орган государственной управления, известный под аббревиату¬рой «Госстрой СССР», имевший в раз¬личное время следующие полные офици¬альные наименования: Государственный комитет Совета Министров СССР по де¬лам строительства (1950-1962); Государ¬ственный Совет по строительству Совета

Министров СССР (1962-1963); Государ¬ственный Комитет по делам строительст¬ва СССР (1963-1965); Государственный Комитет Совета Министров СССР по де¬лам строительства (1965-1978); Государ¬ственный комитет СССР по делам строи¬тельства (1978-1986); Государственный Строительный Комитет СССР (1986¬1991); Государственный Комитет по строительству и инвестициям (1991).

В рамках данной статьи рассмот¬рим организационно-правовые основы деятельности Госстроя СССР и других органов государственного управления в сфере строительства и жилищно-коммунального хозяйства.

Госстрой СССР был образован Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 мая 1950 г. [5, с. 94-95], в ко¬тором было установлено, что главной за¬дачей Госстроя СССР является рассмот¬рение проектов и смет по строительству предприятий, зданий и сооружений, вно¬симых министерствами и ведомствами на утверждение Совета Министров СССР, и представление по ним заключений, а также контроль за выполнением мини¬стерствами и ведомствами решений Пра¬вительства по вопросам проектирования и строительства. На Госстрой СССР были возложены: а) разработка мероприятий по улучшению строительного дела, сни¬жению стоимости и повышению качества строительства, упорядочению проектиро¬вания и составления смет; б) организация разработки и утверждение норм и техни¬ческих условий строительного проекти¬рования и производства строительных и специальных работ, утверждение стан¬дартов на строительные материалы, дета¬ли и конструкции, норм выработки по строительству и монтажу, сметных норм на строительно-монтажные работы; в) разработка планов и типовых проектов комплексной механизации и внедрения передовых методов организации строи¬тельных работ, разработку планов вне-дрения новых типов строительных ма¬шин, новых строительных материалов, изделий, деталей и оборудования для строительства, организацию и обобщение обмена опытом строительства, организа¬цию научно-исследовательских работ в области строительства; г) утверждение типовых и стандартных проектов и раз¬работку предложений по внедрению их в строительство.

Госстрой СССР входил в систему органов государственного управления, которые после образования СССР в 1922 г. создавались на союзном уровне, на уровне союзных и автономных респуб¬лик, на местном уровне (в областях, кра¬ях, автономных областях, автономных округах (до 1977 г. - национальных окру¬гах), в городах, районах, других админи-стративно-территориальных единицах). На союзном и республиканском уровнях органы государственного управления де¬лились на высшие и центральные орга¬ны. Высшие органы назывались Совета¬ми Министров (до 1946 г. - Советами на¬родных комиссаров), а центральные ор¬ганы - министерствами (до 1946 г. - на¬родными комиссариатами), государст¬венными комитетами. Пользуясь совре¬менной терминологией Советы Минист¬ров можно назвать органами общей ком-петенции, министерства - отраслевыми органами. Государственные комитеты осуществляли межотраслевое управле¬ние. Создавались общесоюзные, респуб¬ликанские и союзно-республиканские от¬раслевые и межотраслевые органы госу¬дарственного управления. Каждое мини¬стерство и каждый государственный ко-митет имели подчиненные им органы управления (главные управления, управ¬ления и т.д.). Местные органы госу¬дарственного управления назывались ис¬полнительными комитетами (исполкома¬ми) соответствующих Советов. В аппарат исполкомов входили отраслевые и меж-отраслевые управления (главные управ¬ления) и отделы. Органом государствен¬ного управления считалась даже админи¬страция предприятий и учреждений [9, с. 109].

Госстрой СССР, относился к госу-дарственным комитетам, являлся союзно-республиканским органом государствен¬ного управления, осуществлявшим меж¬отраслевое управление в сфере строи¬тельства через соответствующие государ¬ственные комитеты союзных республик [8, с. 186] . Госстрои союзных республик находились в двойном подчинении - Со¬вету Министров союзной республики и Госстрою СССР [8, с. 187].

Кроме Госстроя в СССР сущест¬вовали отдельные строительные мини¬стерства, управляющие отраслями строи¬тельства и строительством в отдельных регионах. В конце 1980-х гг. к ним отно¬сились: общесоюзные министерства транспортного строительства, строитель¬ства предприятий нефтяной и газовой промышленности, монтажных и специ¬альных строительных работ; Министер¬ство строительства в северных и запад¬ных районах СССР, Министерство строи¬тельства в южных районах СССР, Мини¬стерство строительства в районах Урала и Западной Сибири, Министерство строительства   в   восточных районах СССР.

Так, Министерство транспортного строительства СССР (Минтранстрой) бы¬ло образовано на базе строительных ор¬ганизаций и предприятий Министерства путей сообщения СССР и Министерства морского и речного флота СССР Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1954 г. [5, с. 84]. В соответствии с Положением о Министерстве транс¬портного строительства, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 27 января 1972 г. № 79 [7] Мин-трансстрой СССР руководил строитель¬ством на территории страны объектов железнодорожного, морского и речного транспорта и гражданской авиации, автомобильных дорог общегосударственно¬го значения, метрополитенов, тоннелей, мостов и других объектов, предусмотренных планом, непосредственно или через создаваемые им органы железнодорожными строительно-монтажными, мостостроительными, тоннелестроительными, электромонтажными, автодорожными, гидротехническими и прочими специализированными строительными организациями, предприятиями строительной индустрии, транспортными хозяйствами, проектно-изыскательскими, конструкторскими и научно-исследовательскими организациями, учебными заведениями, а также другими подведомственными организациями и учреждениями.

Министерство строительства в се¬верных и западных районах СССР было образовано Указом Президиума Верхов¬ного Совета СССР от 19 ноября 1986 г. № 5480-XI на базе Министерства строитель¬ства СССР (образовано в 1967 г.), а также предприятий и организаций этого и дру¬гих общестроительных министерств, осуществляющих работы в Северном, Северо-Западном, Волго-Вятском и Цен¬тральном экономических районах и в Ка¬лининградской области. Этим же указом были образованы и другие общесоюзные строительные министерства, управляю¬щие строительством в отдельных регио¬нах.

Существовали также строитель¬ные министерства союзных республик. Так, например, Указом Президиума Вер¬ховного Совета РСФСР от 20 октября 1966 г. было образовано Министерство сельского строительства РСФСР (Мин-сельстрой РСФСР). Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 23 ноября 1985 г. оно было упразднено в связи с об¬разованием Государственного агропро¬мышленного комитета РСФСР (Госагропром РСФСР) [4, с. 232]. В автономных республиках, как правило, имелись управления по делам строительства и ар¬хитектуры [8, с. 190].

Часть строительных организаций, ведущих жилищное, коммунальное и культурно-бытовое строительство находились в ведении исполнительных комитетов местных Советов. В некоторых крупнейших городах в подчинении го¬родских Советов и их исполнительных комитетов имелись главные управления, которые руководили жилищным и граж¬данским строительством (например, Главмострой, Главленинградстрой, Глав-киевстрой) [8, с. 187-188].

Основным хозрасчетным звеном управления строительным производством в конце 1980-х гг. являлся строительно-монтажный трест. Строительно-монтажные тресты создавались в зависи¬мости от подчиненности министерством (ведомством) СССР, а также Советом Министров союзной республики или в порядке им установленном [8, с. 190, 191].

Организация управления жилищ¬но-коммунальным хозяйством в СССР было отнесено к компетенции союзных республик. Создавались министерства жилищно-коммунального хозяйства со¬юзных и автономных республик, а также управления жилищно-коммунального хо¬зяйства или управления жилищного хо¬зяйства и отделы коммунального хозяй¬ства исполнительных комитетов област¬ных (краевых) Советов [8, с. 235].

В больших городах жилищно-коммунальным хозяйством руководили жилищно-коммунальные управления ли¬бо жилищные управления и управления (отделы) коммунального хозяйства; в других городах - отделы (управления) коммунального хозяйства; в небольших городах - городские комбинаты комму¬нальных предприятий [8, с. 236].

Первичным звеном управления жилищно-коммунальным хозяйством яв¬лялись жилищно-коммунальные органи¬зации. Правовой статус жилищно-коммунальных организаций определялся жилищным законодательством. В соот¬ветствии со ст. 113 Основ жилищного за-конодательства Союза ССР и союзных республик от 24 июня 1981 г. [3] жилищ¬но-коммунального хозяйства обеспечи¬вали сохранность государственного и общественного жилищного фонда и над¬лежащее его использование, высокий уровень обслуживания граждан, а также контролировали соблюдение гражданами правил пользования жилыми помеще¬ниями, содержания жилого дома и при¬домовой территории. Жилой дом мог эксплуатироваться только одной жилищ-но-эксплуатационной организацией. Если для эксплуатации домов ведомственного или общественного жилищного фонда не могла быть создана жилищно-эксплуатационная организация, эксплуа¬тация домов осуществляется непосредст¬венно соответствующим предприятием, учреждением, организацией. Типовое по¬ложение о жилищно-эксплуатационной организации утверждается Советом Ми¬нистров союзной республики или мини¬стерством, государственным комитетом, ведомством СССР. Аналогичные поло¬жения содержались и в жилищных кодек¬сах союзных республик (например, ст. 22 Жилищного кодекса РСФСР, утвержден¬ного Верховным Советом РСФСР от 24 июня 1983 г. [2]).

Жилищно-коммунальные органи¬зации - это обобщенное наименование. В различных населенных пунктах они на¬зывались: жилищно-эксплуатационными управлениями (ЖЭУ), ремонтно-эксплуатационными управлениями (РЭУ), ремонтно-эксплуатационными предприятиями (РЭП) и др.

В управлении жилищным фондом участвовали в соответствии с положе¬ниями о них домовые комитеты и другие органы общественной самодеятельности. Они оказывали содействие жилищно-эксплуатационным организациям в их работе по обеспечению сохранности и надлежащему использованию жилищного фонда, а также осуществляли обществен¬ный контроль за соблюдением граждана¬ми правил пользования жилыми помеще¬ниями и содержания жилых домов (ст. 19 Жилищного кодекса РСФСР).

На жилищно-коммунальный орга¬низации была также возложена общест¬венная и социальная деятельность, кото¬рая в СССР носила всеохватывающий и массовый характер. В зданиях таких ор¬ганизаций располагались актовые залы для проведения общественной работы и собраний с активом уполномоченных (старший по дому, старший по подъезду, старший по этажу) из числа жильцов до¬ма, назначенных для надзора за порядком и разъяснительной работы с жильцами.

Жилищно-коммунальные органи¬зации выдавали гражданам характери¬стики по месту жительства. При этих ор¬ганизациях создавались товарищеские суды как выборные органы, альтернатив¬ные государственной судебной системы, рассматривавшие дела о некоторых ад-министративных правонарушениях и преступлениях, гражданско-правовые споры и действовавшие в соответствии с положениями,   утверждаемыми прези¬диумами верховных советов союзных республик (в РСФСР - последнее Поло¬жение о товарищеских судах РСФСР, было утверждено Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 марта 1977 г. [1].

С распадом СССР общественная деятельность жилищно-коммунальных организаций была прекращена, однако сами эти организации продолжали суще¬ствовать в Российской Федерации до вве¬дения в действие с 9 января 2005 г. Жи¬лищного кодекса Российской Федерации.

1 . Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1977. - № 12. - Ст. 254.

2. Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1983. - № 26. - Ст. 883.

3. Ведомости Верховного Совета СССР. - 1981. - № 26. - Ст. 834.

4. Государственный архив Российской Федерации. Путеводитель. Т. 2. Фонды Го¬сударственного архива Российской Федерации по истории РСФСР / отв. ред. С.В. Миро-ненко. - М.: Государственный архив Российской Федерации, 1996. - 704 с.

5. Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938 г. -июль 1956 г. / ред. Л.И. Мандельштам. - М.: Госюриздат, 1956. - XXXII, 500 с.

6. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. - № 44. - Ст. 5729.

7. Собрание постановлений Правительства СССР. - 1972. - № 3. - Ст. 19.

8. Советское административное право / под ред. В.И. Поповой, М.С. Студеникиной. - М.: Юридическая литература, 1988. - 320 с.

9. Харченко О.В. Теоретические и организационно-правовые основы деятельности исполнительной власти в рамках реализации правоохранительной функции государства. - СПб.: СПбИГО; ООО «Книжный дом», 2009. - 304 с.

10. Чибинёв В.М. Функции Министерства строительства и жилищно-

коммунального хозяйства Российской Федерации // Мир экономики и права. - 2013. - № 7-8. - С. 77-79.